¿El aumento de los esquemas de protección social contribuye significativamente a la informalidad? Esta es una interrogante crucial para los formuladores de políticas que buscan salvaguardar a los trabajadores y sus familias de los choques económicos y de salud, mientras se preocupan por posibles consecuencias adversas.
El argumento a favor de la protección social es evidente. Compromisos globales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Alianza Global por la Protección Social Universal (USP2030), junto con la experiencia del COVID-19, han reafirmado la necesidad de acelerar su implementación. En 2020, el 53 por ciento de la población mundial, equivalente a 4.100 millones de personas, carecía de cualquier forma de protección social. Acceder a la protección social es particularmente desafiante para los 2.000 millones de trabajadores informales en el mundo, quienes a menudo no son considerados lo suficientemente pobres para recibir asistencia social pero están excluidos del seguro social basado en el empleo formal. Dado el alcance del empleo informal, que representa el 54 por ciento del empleo total en América Latina y el Caribe, alcanzar la protección social universal requerirá avances significativos.
El posible conflicto entre la protección social y los mercados laborales La noción de un conflicto entre la protección social y la formalidad es clara: los sistemas de protección social que combinan un seguro social contributivo para empleados formales con asistencia social no contributiva para trabajadores informales de bajos ingresos pueden incentivar la informalidad, ya que las contribuciones «gravan» el empleo formal mientras que la asistencia no contributiva «subsidia» la informalidad. Desde la perspectiva del empleador, esta disparidad podría generar incentivos para evadir las leyes laborales y de seguridad social, llevando a las empresas a crear empleo informal. Desde la perspectiva del trabajador, la inclusión de beneficios de asistencia social no contributiva podría hacer que el empleo informal sea más aceptable. Los trabajadores autónomos también podrían optar por la informalidad para reducir sus impuestos y contribuciones, al mismo tiempo que acceden a beneficios.
Este argumento ha sido delineado anteriormente en el libro de Santiago Levy de 2008 sobre el sistema de protección social de México, titulado «Buenas Intenciones, Malos Resultados: Política Social, Informalidad y Crecimiento Económico en México», y ha sido adoptado por algunos documentos de políticas. El Informe Regional de Desarrollo Humano 2021 para América Latina del PNUD afirma que «las políticas de protección social contribuyen a la informalidad» porque «gravan la formalidad y subsidian la informalidad» y el informe del FMI sobre «La fuerza laboral informal en el mundo. Prioridades para un crecimiento inclusivo» argumenta que los impuestos laborales sobre los trabajadores en el sector formal «aumentan el costo de las empresas y crean una doble imposición sobre el trabajo, fomentando así la informalidad».
Sin embargo, es importante tener precaución con este presunto conflicto. En primer lugar, el argumento se basa principalmente en una visión voluntarista de la informalidad, que puede sobrevalorar la capacidad de los trabajadores para elegir su tipo de empleo y desviar la atención de la necesidad de reducir los obstáculos al trabajo decente. En segundo lugar, los sistemas de protección social buscan específicamente reducir la vulnerabilidad y mejorar las condiciones de los trabajadores, incluida la suavización del consumo, la protección contra riesgos económicos y del ciclo de vida, la lucha contra la pobreza y la redistribución entre los más ricos y los más pobres. El financiamiento equitativo requiere tanto impuestos como contribuciones sociales, ya que los trabajadores empleados informalmente a menudo tienen bajas capacidades contributivas.
¿Qué evidencia respalda este conflicto? La evidencia sobre este conflicto es aún limitada. Una revisión realizada en 2022 por Canelas y Niño-Zarazúa de más de una docena de estudios empíricos sobre los efectos de los programas de protección social en el empleo formal e informal sugiere que poco más de la mitad encuentra aumentos en la informalidad o reducciones en la formalidad, aunque generalmente para subgrupos específicos, como personas de mayor edad.
Además, la mayoría de los estudios empíricos no sugieren ganancias significativas de empleo como resultado de reducciones en las tasas de contribución, aunque pocos estudios analizan el impacto en el empleo formal. En el caso del sistema de cobertura universal de salud mexicano, Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) (uno de los programas más estudiados en esta discusión), casi toda la evidencia sugiere que no hay efecto sobre los empleos formales o informales.
Sin embargo, existen desafíos metodológicos y de datos. Casi todos los estudios del SPSS se basan en encuestas, pero México carece de una encuesta representativa a nivel municipal, que es el nivel en el que este esquema se adoptó secuencialmente. La excepción es un estudio de 2014 de Bosch y Campos-Vázquez que utiliza datos administrativos a nivel municipal del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) para estudiar el impacto del SPSS en el empleo formal. Este estudio encontró que dicho sistema redujo el empleo formal en pequeñas empresas en un cuatro por ciento, o alrededor de 17.000 empleos formales por año (aunque no encontró ningún efecto en la cantidad de empleos formales en promedio).
Nueva evidencia sobre los efectos en el mercado laboral Nuestro estudio utiliza el despliegue del SPSS en diferentes municipalidades para evaluar su impacto en el empleo en el sector formal en México, utilizando datos más detallados y métodos econométricos mejorados en comparación con estudios anteriores. Específicamente, investigamos si el SPSS redujo causalmente la cantidad de trabajadores registrados en el IMSS; si los trabajadores afiliados al IMSS eran más propensos a abandonar su empleo registrado cuando el SPSS comenzaba a operar en su municipio; y si el SPSS aumentaba los salarios en el sector formal.
Nuestros resultados indican que el programa no condujo a una reducción estadísticamente significativa en la cantidad de empleos formales a nivel municipal ni en la cantidad de trabajadores del sector privado que renunciaron
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